Osservazioni del Dott. Giovanni Losavio Magistrato si Cassazione, già Presidente Nazionale di Italia Nostra

Osservazioni sulla Legge regionale Sardegna 23 ottobre 2009, n. 4

Benché lo statuto speciale per la Sardegna attribuisca alla Regione potestà legislativa esclusiva nella materia “edilizia ed urbanistica” (ma con il vincolo ai “principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica”  e al rispetto delle “norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica”: art. 3 L.Cost. 26 febbraio 1948, n. 3), ben può dirsi che il principio secondo cui ogni trasformazione edilizia e territoriale debba essere conforme alla disciplina della pianificazione generale  del territorio comunale (che assicura la coerenza di ogni specifico intervento al disegno complessivo dell’insediamento urbano e territoriale) attenga all’“ordinamento giuridico della Repubblica”. E dunque anche la legge–piano casa della Regione Sardegna che esonera per specifici interventi edilizi, e limitatamente al tempo di diciotto mesi, dalla osservanza  delle norme di attuazione dei vigenti piani regolatori, non rispetta quel vincolo e così si espone a un insuperabile rilievo di legittimità costituzionale (come le analoghe leggi delle regioni a statuto ordinario).

La legge regionale Sardegna n. 4 del 2009 con “Disposizioni straordinarie per il sostegno dell’economia mediante il rilancio del settore edilizio e per la promozione di e programmi di valenza strategica per lo sviluppo” si compone di tre capi, essendo il I (“Disposizioni straordinarie per la qualificazione del patrimonio edilizio esistente”) specificamente diretto alla attuazione della Intesa  raggiunta tra Stato e regioni nella Conferenza unificata del 1° aprile 2009, mentre il II (“Norme in materia di pianificazione paesaggistica”) costituisce l’esercizio di quella potestà regolamentare conferita alle regioni dall’art. 158 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, come “Disposizioni regionali di attuazione” dello stesso Codice. Il III capo detta disposizioni in materia di sottotetti e norme finali.

Quanto al capo II della legge non può dunque dubitarsi che sia operante il vincolo al rispetto della disciplina del Codice dei beni culturali e del paesaggio alla quale è riconosciuta (in particolare per la terza parte: “Beni paesaggistici”) la natura di corpo unitario di norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica. La Corte Costituzionale con la sentenza n. 51 del 2006 ha affermato infatti che nella materia “edilizia e urbanistica” dell’art. 3 dello statuto speciale della Sardegna, come interpretata dalle “Nuove norme di attuazione” approvate con d.P.R. 22 maggio 1975, n. 480, debbono ricomprendersi pure i profili di tutela paesistico-ambientale, ma la relativa potestà legislativa deve ritenersi vincolata al rispetto delle leggi dello Stato qualificabili come riforme economico-sociali e dunque al “Codice” nel testo oggetto della conclusiva revisione del 2008.

Ebbene, l’art. 11 della legge regionale Sardegna (“Aggiornamento e revisione del piano paesaggistico regionale”) rimette esclusivamente alla Giunta regionale di provvedere al riguardo, violando così il principio della copianificazione (art. 135 del “Codice”), ribadito in particolare per la “prima applicazione” con la operazione di “verifica e adeguamento dei piani paesaggistici” (art. 156), essendo la pianificazione paesaggistica compito comune di Stato e regioni. L’art. 11 invece non prevede affatto il necessario contributo delle istituzioni statali di tutela, risolvendo il procedimento, concluso con il provvedimento della Giunta, nell’esclusivo rapporto consultivo con la commissione consiliare competente in materia di urbanistica.

L’art. 13 disciplina il rapporto tra il piano paesaggistico e gli strumenti urbanistici e detta “principi e direttive” cui debbono orientarsi le “temporanee norme di salvaguardia”(introdotte da piani paesaggistici e loro varianti) da valere “sino all’adeguamento degli strumenti urbanistici comunali. Non si tratta dunque della applicazione del tipico istituto di salvaguardia operante funzionalmente nella fase tra adozione e approvazione di ogni strumento urbanistico e in specie previsto anche per il piano paesaggistico dal comma 9, primo periodo, dell’art 143 del “Codice”. Al contrario questo art. 13 introduce numerose e assai rilevanti eccezioni al diverso principio per cui le “previsioni e prescrizioni [del piano paesaggistico approvato] sono immediatamente cogenti e prevalenti sulle previsioni dei piani territoriali ed urbanistici”, come dispone il secondo periodo del comma 9 dello stesso art. 143 del “Codice”. Sono cioè ammessi (sino all’adeguamento degli strumenti urbanistici al piano paesaggistico) tutti gli interventi indicati nel comma 1, lett. a), da 1) a 5), come (sub 4) tutti gli interventi pubblici o di interesse pubblico sostenuti da finanziamenti pubblici, nonché quelli previsti nel capo I della legge (le “misure straordinarie per il patrimonio edilizio esistente”), e in pratica, lett. b), pressoché tutti gli interventi previsti nei vigenti strumenti urbanistici, in particolare quelli previsti nei piani attuativi adottati ma non ancora approvati. E le disposizioni del primo comma dell’art. 13 (così dispone il secondo) “sono provvisoriamente efficaci e trovano immediata applicazione sin dalla data di entrata in vigore della presente legge”, incidono cioè sulla disciplina del vigente piano paesaggistico, consentendo cioè quello che il “piano Soru” vietava, come – il caso più allarmante - gli interventi previsti nei piani attuativi adottati e non ancora approvati e pur ricadenti in zone oggetto della tutela dello stesso piano, quali le fasce costiere. La lettera e) del primo comma contiene poi una previsione che nulla ha a che fare con il tema della “salvaguardia”, perché consente, anche nelle fasce costiere, la ristrutturazione degli insediamenti alberghieri in deroga agli stessi strumenti urbanistici vigenti e con “incrementi volumetrici” fino al 25 per cento, dunque in misura perfino superiore a quella indicata nel capo I della stessa legge nelle “disposizioni straordinarie” del così detto piano-casa.

Non potrebbe immaginarsi una disciplina più contrastante con il vincolante modello normativo del piano paesaggistico disegnato nel “Codice” e con la disposizione in  particolare del comma 9, secondo periodo, dell’art. 143 che vuole ”immediatamente cogenti e prevalenti sulle previsioni dei piani territoriali e urbanistici” le prescrizioni del piano paesaggistico approvato.

 

Nel capo I la legge regionale Sardegna dà attuazione assai estensiva alla stessa intesa Stato - regioni che limitava gli incentivati interventi alla edilizia abitativa e ad edifici uni-bi familiari e li escludeva dai centri storici. Questa legge invece ammette gli interventi di ampliamento così dei fabbricati ad uso agro-silvo-pastorale come degli “immobili a finalità turistico-ricettiva” e pure entro le fasce costiere, essendo al riguardo sospesa la disciplina del vigente piano paesaggistico, per essere la valutazione di congruità (rispetto ai valori oggetto di protezione) rimessa alla (costituita ad hoc) Commissione regionale per il paesaggio e la qualità architettonica (art. 7). E il parere della Commissione regionale (fondato su valutazioni di mera incontrollabile discrezionalità e non sulla regola del piano paesaggistico che, come il piano urbanistico comunale, cede alle “disposizioni straordinarie”) sostituisce la autorizzazione paesaggistica, come risulta evidente dal tenore testuale dell’art. 10, comma 6. Con patente violazione delle disposizioni del “Codice” che affidano in via esclusiva ai piani paesaggistici la disciplina degli interventi nelle zone di tutela (come per certo le “fasce costiere” che arbitrariamente la legge regionale n. 4 per altro riduce alla profondità di 150 metri per le “isole minori”) ed esige al riguardo l’autorizzazione come titolo abilitativo distinto della concessione edilizia o permesso di costruire.

Quanto infine agli interventi nelle zone omogenee A – centri storici, ampliamenti e sostituzioni con premio di cubatura sono ammessi (art. 2, comma 7 e art. 5, comma 6) per gli edifici degli ultimi cinquant’anni giudicati “in contrasto con i caratteri architettonici e tipologici del contesto” da una delibera del consiglio comunale approvata entro i novanta giorni dall’entrata in vigore della legge. Quando, come è facile ovunque constatare, il “contrasto” è in effetti generalmente dato dalla esuberanza dei volumi e certo non è suscettibile di essere sanato attraverso un ulteriore ampliamento.

In conclusione la legge piano-casa della regione Sardegna, oltre ai profili di legittimità costituzionale che condivide con le analoghe leggi delle altre regioni, si espone, a giudizio di Italia Nostra, ad ulteriori rilievi per insuperabile contrasto con la vincolante disciplina del Codice dei beni culturali e del paesaggio cui è riconosciuta la qualifica di norme fondamentali di riforma economico-sociale e perciò si impone anche sulla potestà legislativa delle regioni a statuto speciale.

Roma – Sassari, 19 novembre 2009.

Giovanni Losavio.